En tant que tribunal administratif décidant de plus de 75 000 causes par année, la Régie du logement a été conçue pour favoriser l’accès à la justice. Sa mission est établie par la Loi sur la Régie du logement1 et consiste, notamment, à «décider des litiges dont elle est saisie dans le cadre d’une procédure simple et respectueuse des règles de justice naturelle2». La création de la Régie du logement par le législateur québécois, en 1976, découle d’une reconnaissance de «l’inégalité dans les rapports de force entre le locateur et le locataire3» et d’un constat que l’État a un rôle à jouer afin de remédier à cette inégalité pour faire en sorte que les locataires, auparavant démunis face au «droit absolu» de la propriété, puissent jouir d’un «logement décent à un prix adéquat4».
La représentation par un avocat devant la Régie du logement est plutôt rare. Et, à l’instar de la Division des petites créances de la Cour du Québec, elle n’est pas permise pour les litiges dont le seul objet est la créance d’une somme d’argent de moins de 7 000 $ (art. 73 de la Loi sur la Régie du logement).
Le législateur a accordé à la Régie du logement une compétence exclusive relative aux litiges concernant le bail d’un «logement». En ce sens, la Régie est un tribunal d’exception.
Pour favoriser l’accès à la justice, la Régie a mis en place un système de traitement des demandes incluant des «préposés aux renseignements» qui assistent – sans donner des conseils juridiques – les parties non représentées à remplir et à déposer leurs demandes correctement. Ainsi, les parties qui ont peu de moyens pour engager un avocat peuvent néanmoins avoir accès au tribunal.
Pourtant, l’accès à la justice est beaucoup plus qu’une question d’être en mesure de déposer une demande devant le tribunal. C’est surtout de pouvoir s’attendre à ce que le dépôt d’une demande permette de résoudre un litige dans un délai raisonnable. Or, à la Régie du logement, les délais très importants pour entendre les causes des locataires soulèvent des interrogations de la part de plusieurs praticiens et des groupes de défense des droits des locataires.
Ayant pour objectif d’équilibrer et de favoriser la réconciliation des droits opposés des locataires et des propriétaires, la Régie du logement ne traite pourtant pas les demandes des deux types de parties de la même façon. Le locateur qui s’adresse à la Régie le fait le plus souvent pour expulser un locataire n’ayant pas respecté son obligation principale en vertu du bail, soit de payer le loyer. En contrepartie, les locateurs sont tenus à des obligations très strictes en droit : une obligation de résultat de fournir un logement en bonne espèce de réparation et d’en procurer la jouissance paisible pendant toute la durée du bail au locataire (art. 1854 al. 1 du Code civil du Québec (C.C.Q.)) et une obligation de garantie – encore plus sévère – que le logement loué peut servir à la destination pour laquelle il est loué, c’est-à-dire à l’habitation (art. 1854 al. 2 C.C.Q.).
En cas de défectuosité dans l’état de réparation du logement ou d’une perte de la jouissance paisible du locataire, la seule façon pour le locateur de se dégager de son obligation de résultat est de démontrer que la défectuosité est le fait même du locataire ou bien un cas de force majeure. Ainsi, dans la mesure où le locataire a dûment notifié au locateur la défectuosité (art. 1866 C.C.Q.), le locateur sera responsable de tout dommage causé au locataire par celle-ci (art. 1863 al. 1 C.C.Q.) et pourrait voir le loyer diminué par le tribunal rétroactivement à la date de la dénonciation du locataire (art. 1863 al. 2 C.C.Q.).
Si les obligations sont réciproques, les locateurs ont la possibilité de faire exécuter les obligations – et d’obtenir l’expulsion – des locataires dans un délai beaucoup plus court que celui des demandes des locataires pour faire respecter les obligations des locateurs. Ainsi, l’égalité formelle prévue dans le Code civil du Québec cède le pas à une inégalité substantive sur le plan procédural. Les causes pour non-paiement de loyer sont entendues d’urgence à la Régie du logement, soit dans un délai moyen de 6,1 semaines5. Par contre, les «causes civiles générales» (demandes de diminution de loyer, ordonnance d’exécuter des réparations nécessaires, dommages-intérêts) déposées par les locataires courent un délai moyen de 90 semaines avant d’être instruites.
Autrement dit, après avoir dûment reçu une mise en demeure par suite du non-respect de ses obligations de fournir un logement en bon état de réparation, un locateur de mauvaise foi peut attendre fort longtemps avant de risquer une sanction du tribunal. Souvent, les locataires aux prises avec des problèmes sérieux de salubrité, comme l’infestation de vermine ou des moisissures, se découragent et déménagent plutôt que de rester dans des conditions déplorables sans aucun moyen de faire respecter les obligations du locateur dans un délai raisonnable. Dans de rares cas – comme le manque de chauffage –, la Régie mettra la cause du locataire sur le rôle de «causes civiles urgentes»… dont le délai moyen, en 2012-2013, était de 8,3 semaines. Dans les conditions rigoureuses de l’hiver québécois, on se demande comment un locataire peut survivre deux mois sans chauffage avant de pouvoir chercher une ordonnance forçant son locateur à régler le problème.
Les statistiques de la Régie du logement démontrent que ce sont surtout les locateurs qui y ont recours : sur 73 724 demandes introduites dans la période 2012-2013, seulement 8 353 étaient de demandes de locataires, soit 9 fois plus de demandes de la part des locateurs. Les longs délais pour les locataires ont-ils un lien avec le nombre relativement réduit de demandes des locataires?
Malheureusement, nous constatons que ces longs délais amènent certains locataires à prendre la décision regrettable de se faire justice eux-mêmes en retenant leur loyer. Ce faisant, ils risquent l’expulsion automatique, puisque la loi et la jurisprudence n’accordent aucune discrétion aux juges administratifs en ce qui concerne le non-paiement du loyer : dès qu’on allègue que le loyer est en retard de plus de trois semaines, la seule défense disponible aux locataires est de démontrer que le loyer est effectivement payé (art. 1971 C.C.Q.). Sinon, s’ils veulent faire respecter les obligations du locateur à l’occasion de l’audition sur le non-paiement du loyer, les locataires doivent faire eux-mêmes une demande d’ordonnance d’exécution des obligations et de diminution de loyer, accompagnée d’une demande de réunion de demandes pour joindre leur demande à la demande de non-paiement du locateur. C’est jouer avec le feu, car le juge administratif n’est pas obligé de réunir les demandes et, si les causes ne sont pas réunies, le locataire pourrait difficilement faire la preuve de la raison pour laquelle il a retenu son loyer. Généralement, les demandes de réunion d’action d’une demande d’un locataire avec une demande en non-paiement de loyer d’un propriétaire sont rejetées. Il est aussi possible d’invoquer l’exception d’inexécution (art. 1591 C.C.Q.), mais cette défense est rarement acceptée par la Régie6.
Il reste que la stratégie de réunion de demandes peut fonctionner lorsque cette dernière est acceptée par le juge administratif, puisque la cause sera sur le rôle d’urgence et le locataire pourrait alors faire la preuve pour sa demande, tout en payant le total du loyer dû à l’audience afin d’éviter la résiliation. Par contre, en tant que conseillers juridiques, nous sommes tenus d’aviser nos clients que retenir le loyer est généralement un risque inacceptable en raison de la possibilité de résiliation automatique. Alors, la seule solution de rechange, comme les avocats qui défendent les droits des locataires le savent bien, est de déposer une demande d’ordonnance d’exécuter ses obligations et de diminution de loyer en espérant que la signification de la demande fera bouger le locateur. Dans ces circonstances, nous sommes enclins à nous demander si les droits des locataires et des locateurs sont vraiment équilibrés dans le contexte du fonctionnement actuel de la Régie du logement.
Me Manuel Johnson, avocat aux Services juridiques communautaires de Pointe-Saint-Charles et Petite-Bourgogne
Écoutez ici le compte rendu de la conférence de presse sur la longueur des délais à laquelle prenait part Me Johnson ce 23 octobre 2014.
1 RLRQ, c. R-8.1.
2 Régie du logement. Rapport annuel de gestion 2012-2013. Québec : la Régie. 2013. P. 12 [en ligne].
3 Suzanne Guèvremont. «Les règles particulières au bail d’un logement», dans École du Barreau du Québec. Obligations et contrats. Volume 5 (2012-2013) [en ligne]. P. 259.
4 Ibid.
5 Rapport annuel de gestion 2012-2013, op. cit. supra, note 2, p. 18.
6 Pierre Gagnon et Isabelle Jodoin. Louer un logement. 2e éd. Cowansville : Y. Blais, 2012. P. 163.
